18 Aug 2010
KEAMANAN DALAM NEGERI PASCA REFORMASI
Tanggal : 06 Nov 2008
Oleh : Letjen TNI (Purn) M. Yasin, SH
Pendahuluan
Bila judul tulisan ini menyebut "pasca reformasi", tentu
tidak bermaksud menyatakan bahwa reformasi sudah selesai dan menunjuk
pada kurun waktu setelah reformasi dilaksanakan. Karena, reformasi
secara menyeluruh memang belum selesai. Yang dimaksud "pasca reformasi"
adalah kurun waktu sejak gerakan reformasi diawali sampai dengan saat
ini.
Di bidang ketatanegaraan, banyak yang telah berubah sejak
reformasi berjalan kurang lebih selama 10 tahun. Praktek ketatanegaraan
di era Orde Baru yang dinilai bernuansa sentralistik, otoriter, atau
tidak sesuai dengan nilai-nilai demokrasi, dirombak atau diubah menjadi
lebih demokratis. Memang sudah semestinya tata negara Indonesia adalah
tata negara yang demokratis sebagaimana diamanatkan oleh Pembukaan UUD
1945. Oleh karenanya berbagai undang-undang yang tidak sesuai dengan
nilai-nilai demokrasi, diubah, atau diganti dengan undang-undang baru,
disesuaikan dengan sudut pandang demokrasi. Bahkan UUD 1945 yang
sebelumnya telah disepakati untuk tidak diubah, ketika reformasi
ternyata juga diubah atau diamandemen.
Di bidang pertahanan
keamanan, berbagai undang-undang lama dinyatakan tidak berlaku dan
diganti dengan undang-undang baru. Saat ini sekurang-kurangnya berlaku
tiga undang-undang yang sangat penting dalam pengaturan bidang
pertahanan keamanan, yakni UU No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian
Negara, UU No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara, dan UU No, 34
Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia. Sebagai instrumen
pengatur bidang pertahanan keamanan, ke tiga undang-undang tadi
semestinya mengatur pula penanganan keamanan negara dalam menghadapi
ancaman bersenjata yang aktor-aktornya dilakukan oleh warga negara
Indonesia sendiri, atau yang lazim disebut sebagai ancaman dari dalam
negeri. Upaya mewujudkan keamanan negara untuk menghadapi ancaman
tersebut dalam tulisan ini disebut Keamanan Dalam Negeri (Kamdagri).
Dalam ruang lingkup itulah tulisan ini disusun sebagai sumbangan
pemikiran dalam rangka evaluasi sepuluh tahun reformasi TNI.
Ancaman Bersenjata dari Dalam Negeri
Keamanan
negara adalah terjaga dan terlindunginya kedaulatan negara, keutuhan
wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan keselamatan bangsa
Indonesia. Dalam konteks ini yang dimaksud adalah keamanan atas suatu
entitas sistem yang di dalamnya sekurang-kurangnya terdapat sistem
pemerintahan, sistem teritorial, dan sistem warga negara. Berdasarkan
UU No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara, upaya menjaga dan
melindungi keamanan negara disebut dengan istilah pertahanan negara.
Lengkapnya, UU No. 3 Tahun 2002 pasal 4 menyatakan : Pertahanan negara
bertujuan untuk menjaga dan melindungi kedaulatan negara, keutuhan
wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan keselamatan segenap
bangsa dari segala bentuk ancaman.
Dengan kata lain, upaya
pertahanan negara diperlukan agar Negara Kesatuan Republik Indonesia
terjaga dan terlindungi dari ancaman terhadapnya, baik yang berasal
dari luar negeri maupun dari dalam negeri. Yang dimaksud ancaman dari
dalam negeri tentu tidak berarti ancaman yang sepenuhnya berasal, atau
dilakukan oleh kekuatan-kekuatan dari dalam negeri saja, karena secara
empirik dapat dibuktikan bahwa pemberontakan-pemberontakan bersenjata
biasanya mendapat dukungan dari kekuatan di luar negeri. Dukungan yang
diberikan dapat berupa dukungan politik, dukungan dana, bahkan dukungan
persenjataan. Kekuatan luar negeri juga tidak selalu berarti menunjuk
kepada negara tertentu. Kekuatan tersebut dapat saja merupakan
lembaga-lembaga yang tidak merepresentasikan pemerintah negara tertentu
di mana lembaga tersebut berada. Sejarah telah membuktikan hal itu.
Seperti misalnya, pemberontakan PRRI di Sumatera Barat pada akhir tahun
1950-an, pemberontak G-30-S/PKI pada tahun 1965, dan pemberontakan
Gerakan Separatis Aceh yang menyebut dirinya Gerakan Aceh Merdeka.
Ancaman-ancaman tersebut dikatakan berasal dari dalam negeri, karena
aktor-aktor utamanya adalah warga Indonesia sendiri, sedang para
pendukung dari luar negeri hampir-hampir tidak pernah menyatakan
dukungannya secara terang-terangan.
Ancaman dari dalam negeri
merupakan masalah keamanan yang banyak dihadapi oleh negara-negara
berkembang. Sejarah Indonesia juga mencatat bahwa operasi-operasi
militer yang dilakukan oleh TNI sebagian terbesar adalah
operasi-operasi militer untuk mengatasi ancaman dari dalam negeri.
Operasi militer yang dilakukan oleh TNI menghadapi kekuatan militer
negara lain baru dua kali dilaksanakan, yaitu ketika peristiwa Agresi
Militer Belanda I pada tanggal 21 Juli 1947 dan peristiwa Agresi
Militer Belanda II pada tanggal 19 Desember 1948. Bahwa ancaman dari
dalam negeri dihadapi oleh banyak negara berkembang tentu dapat
dipahami, karena sebagai negara yang sedang berkembang, belum
sepenuhnya mampu menciptakan kesejahteraan, pemerataan pendapatan,
pelayanan publik, keadilan dan lain-lain, sebagaimana diharapkan oleh
seluruh rakyatnya. Oleh sebab itu, di negara yang sedang berkembang
sering muncul rasa tidak puas dari berbagai kelompok masyarakatnya.
Rasa ketidak-puasan tersebut merupakan kondisi yang sangat mudah
tereskalasi menjadi pembangkangan terhadap tatanan yang telah ada,
terlebih lagi bila ada yang memprovokasi dengan berbagai latar
belakangnya, mungkin berlatar belakang ideologi, politik, ekonomi,
maupun sosial budaya. Wujud pembangkangan yang terburuk adalah
pemberontakan bersenjata yang dapat berupa pemisahan diri (separatis),
penggantian ideologi negara, atau penggantian pemerintah secara tidak
sah.
Bagi Indonesia, analisa terhadap kemungkinan munculnya
ancaman dari dalam negeri kiranya harus mendapat perhatian yang lebih
seksama. Bukan hanya karena alasan sejarah semata, tetapi juga karena
kondisi serta ciri geografis dan demografis Indonesia. Kondisinya jelas
sebagai negara yang sedang berkembang, geografinya merupakan wilayah
negara yang berbentuk kepulauan, dan demografinya bercirikan
heterogenitas baik suku, budaya, agama dan lain-lain, kesemuanya itu
adalah faktor-faktor yang berpotensi dapat memunculkan ancaman dari
dalam negeri, terlebih lagi dengan letaknya di posisi silang dan sumber
kekayaan alam yang banyak terkandung di dalamnya. Dapat dipastikan
banyak negara lain, terutama negara maju, yang berkepentingan terhadap
Indonesia. Dalam istilah taktik militer, posisi Indonesia adalah berada
atau sudah "menduduki" medan kritik, persoalannya tinggal apakah juga
sudah atau mampu "menguasai". Bila Indonesia menguasai medan kritik
ini, dapat dipastikan akan banyak negara lain yang kepentingan
nasionalnya tergantung kepada Indonesia, dan ketergantungan itu tentu
tidak dikehendaki, terlebih lagi oleh negara-negara maju. Itulah
barangkali salah satu alasan mengapa selalu ada dukungan dari luar
negeri kepada berbagai pemberontakan yang pernah terjadi di Indonesia.
Mengalir
dari uraian singkat tadi, maka bagi Indonesia, kemungkinan munculnya
ancaman bersenjata dari dalam negeri harus senantiasa diperhitungkan
dalam rangka menjaga kedaulatan negara, keutuhan wilayah, dan
keselamatan bangsa. Kamdagri harus menjadi bagian yang tak terpisahkan
dari upaya pertahanan sebagaimana diamanatkan oleh UU No. 3 Tahun 2002.
Keamanan Dalam Negeri
Di masa lalu, sebelum reformasi,
Operasi Keamanan Dalam Negeri (Opskamdagri) dipahami sebagai salah satu
bentuk pola operasi militer, yakni, pola operasi militer untuk
menghadapi ancaman bersenjata dari dalam negeri. Hal itu didasarkan
pada pengertian bahwa ancaman yang dihadapi adalah ancaman terhadap
Keamanan Negara, yakni kedaulatan dan keutuhan wilayah. Namun setelah
reformasi, digunakan istilah Keamanan Dalam Negeri yang tidak diartikan
sebagai Keamanan Negara, tetapi sebagai Keamanan Publik. Sebagai
akibatnya maka penggunaan istilah Opskamdagri sebagai operasi militer
menjadi tidak tepat, karena Keamanan Publik adalah fungsi kepolisian.
Sebagaimana UU No. 2 tahun 2002 tentang Kepolisian Negara, pasal 1
huruf 6, menyatakan bahwa : Keamanan dalam negeri adalah suatu keadaan
yang ditandai dengan terjaminnya keamanan dan ketertiban masyarakat,
tertib dan tegaknya hukum, serta terselenggaranya perlindungan,
pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat. Dengan belum dirumuskannya
kembali Opskamdagri dalam pengertian militer, maka penanganan Keamanan
Dalam Negeri sering dipahami secara berbeda-beda.
Perbedaan
pemahaman tentang Kamdagri semakin mencuat ketika oleh sementara pihak
Pertahanan diartikan hanya sebagai upaya menghadapi ancaman dari luar
negeri (militer negara lain), sedangkan Keamanan adalah upaya
menghadapi ancaman yang berasal dari dalam negeri. Karena militer
(baca: TNI) adalah alat pertahanan, maka tugas TNI adalah menghadapi
ancaman bersenjata dari luar negeri saja, sedangkan ancaman yang
berasal dari dalam negeri adalah tugas Polisi. Pemisahan secara
"hitam-putih" semacam itu jelas sangat menyederhanakan permasalahan,
sehingga sering menimbulkan persoalan dalam pelaksanaannya di lapangan.
Pemahaman bahwa tugas TNI hanya menghadapi ancaman dari luar negeri,
tampaknya adalah pemahaman yang diadopsi demikian saja dari faham yang
dianut oleh negara-negara maju. Bahwa negara maju menganut faham
tersebut kiranya bisa dimengerti, karena negara maju tidak pernah, atau
kecil kemungkinannya, menghadapi ancaman bersenjata dari dalam negeri
terhadap Keamanan Negara-nya. Sejauh ini, pengertian bahwa tugas TNI
tidak hanya menghadapi ancaman militer/bersenjata dari luar negeri
tampaknya masih belum dapat diterima oleh banyak pihak. Padahal, UU No.
34 Tahun 2004 tentang TNI Pasal 6 secara eksplisit menyatakan bahwa
fungsi TNI sebagai Penangkal dan Penindak adalah untuk menghadapi
ancaman militer dan ancaman bersenjata dari luar dan dalam negeri.
Adanya
pemisahan secara "hitam-putih" tersebut berawal terutama sejak
pemisahan Polri dari struktur organisasi ABRI berdasarkan Ketetapan MPR
No.VI/MPR/2000 dan Ketetapan MPR No.VII/MPR/2000. Tap MPR
No.VI/MPR/2000 Pasal 2 Ayat (1) menyebutkan: Tentara Nasional Indonesia
adalah alat negara yang berperan dalam pertahanan negara. Sedangkan
Ayat (2) : Kepolisian Negara RI adalah alat negara yang berperan dalam
bidang keamanan negara. Dari ke dua ayat tersebut tentu dapat diartikan
bahwa fungsi pertahanan dan fungsi keamanan adalah dua hal yang
terpisah. Namun keterpisahan itu tidak jelas, karena tidak ada
penjelasan tentang apa yang dimaksud "pertahanan" dan apa yang dimaksud
"keamanan". Sedikit penjelasan ada pada Ketetapan MPR No.VII/MPR/2000
pasal 2 Ayat (2) dan Pasal 6 Ayat (1). Tap MPR No.VII/MPR/2000 Pasal 2
Ayat (2) menyatakan bahwa : Tentara Nasional Indonesia sebagai alat
pertahanan negara bertugas pokok menegakkan kedaulatan negara, keutuhan
wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila
dan UUD 1945, serta melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah
Indonesia dari ancaman dan gangguan terhadap keutuhan bangsa dan
negara. Sedangkan Tap MPR No.VII/MPR/2000 pasal 6 Ayat (1) : Kepolisian
Negara RI merupakan alat negara yang berperan dalam memelihara keamanan
dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, memberikan pengayoman dan
pelayanan masyarakat. Pasal-pasal tersebut juga masih sulit dipahami,
misalnya dalam menghadapi pemberontakan sebagaimana telah dikemukakan
di depan. Gerakan separatis bersenjata jelas mengancam kedaulatan
negara, dan mereka sudah pasti juga melanggar hukum. Dalam hal
demikian, maka menjadi tidak jelas apakah penangannya merupakan fungsi
pertahanan ataukah fungsi keamanan. Pemisahan antara pertahanan dengan
keamanan semakin sulit dihindari ketika telah dilakukan amandemen
terhadap UUD 1945. Pasal 30 UUD 1945 yang semula berjudul "Pertahanan
Negara" setelah amandemen menjadi berjudul "Pertahanan dan Keamanan
Negara". Penggunaan kosakata "dan" dalam judul "Pertahanan dan Keamanan
Negara" semakin menegaskan bahwa pengertian Pertahanan adalah terpisah
dari pengertian Keamanan. Bila yang dimaksud adalah Keamanan dalam
pengertian Keamanan Publik tentu dengan mudah dapat dipahami. Namun
bila Keamanan yang dimaksud termasuk Keamanan Negara (kedaulatan negara
dan keutuhan wilayah), pemisahannya tentu akan menimbulkan persoalan.
Persoalan
di atas menunjukkan masih adanya permasalahan pertahanan keamanan,
khususnya Keamanan Dalam Negeri, yang masih perlu ditata kembali agar
tidak menimbulkan persoalan dalam penanganannya di lapangan. Masih
sangat terbuka kemungkinan untuk melakukan hal itu, namun untuk
menghadapi ancaman terhadap kedaulatan negara dan keutuhan wilayah
tentu tidak harus menunggu selesainya perbaikan-perbaikan tersebut.
Dalam kaitan itu, berdasarkan peraturan perundang-undangan yang ada,
TNI tetap dapat diperankan secara optimal untuk menjaga dan menegakkan
keamanan negara dalam tugas Kamdagri.
